近日，國務院法制辦公室就《規(guī)章制定程序條例（修訂草案征求意見稿）》向社會征求意見。《征求意見稿》強調，沒有法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的依據，部門規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規(guī)范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。

制定并出臺部門規(guī)章，是各級政府施行行政管理的重要手段之一。從法理的角度講，部門規(guī)章不屬于法規(guī)，制定并出臺部門規(guī)章只是行政行為之一。如果部門規(guī)章中設定的有關公民、法人和其他組織權利義務的事項能夠限定在法律法規(guī)的框架內，就可以解決法律法規(guī)過于原則而操作性不強等問題，起到與法律法規(guī)相得益彰的作用。然而，在實踐中，不少部門規(guī)章事項的設立明顯僭越了法律法規(guī)，隨意設定減損公民、法人和其他組織權利或增加其義務的情形屢見不鮮，以致部門規(guī)章中諸多背離法理的事項堂而皇之地穿上了“合法馬甲”，不僅嚴重損害了行政管理對象的合法權益，也與依法行政背道而馳。有鑒于此，國務院法制辦在《征求意見稿》中有關表述，相當于給部門規(guī)章事項的設立套上法律籠頭，讓公眾有了更多期待。

法無授權不可為。毋庸置疑，作為一種具體的抽象行政行為，部門規(guī)章中關乎公民、法人和其他組織權利義務的事項設立，必須受到上位法的約束，否則，即有違法行政之嫌。這是最基本的依法行政原則，不管初衷多么良好，都不得任性而為。盡管如此，現實中部門規(guī)章違法設立有損公民、法人和其他組織權利義務的事項仍未從根本上得到有效遏制，究其原因，除不少地方政府依法行政的法治意識尚待提升外，關鍵還在于對部門規(guī)章事項的設立沒有相應的法律規(guī)則約束。

事實上，公眾關于部門規(guī)章的詬病，主要針對的就是其減損公民、法人和其他組織權利或隨意增設義務的事項。此前，公眾期盼《立法法》能夠對部門規(guī)章違法設立的事項予以有效約束，但由于《立法法》調整的對象是“法”而不是部門規(guī)章，讓上位法直接約束部門規(guī)章包羅萬象的事項，既在立法技術上行不通，又有違法理。因此，要杜絕部門規(guī)章違法設立事項的任性沖動，就有必要給事項設立套牢法律籠頭。

從這個角度來看，國務院法制辦的《征求意見稿》根據《立法法》相關規(guī)定，將部門規(guī)章事項設立嚴格約束在上位法的框架內，填補了部門規(guī)章事項設立無具體法規(guī)約束的空白，是對《立法法》立法意圖的具體詮釋。這種基于法治理性的制度設計一旦落地，必將對部門規(guī)章事項違法設立的任性行為產生遏制作用。（張智全）